Mettre en oeuvre le SAGE en favorisant sa cohérence avec la stratégie climatique

Le SAGE, adopté par la loi du Pays n° 2020-21 du 24 août 2020 est un document stratégique qui définit le projet de développement de la Polynésie française et de ses cinq archipels sur 20 ans. Il énonce des objectifs stratégiques et propose des orientations pour un développement durable. Il a vocation à être le pivot des politiques sectorielles des territoires de Polynésie française puisqu'il aborde une diversité de thématiques (mobilité, habitat, enivornnement, agriculture,...) et revêt plusieurs fonctions :

• il traduit un modèle de développement basé sur des principes et des valeurs (cohésion, résilience, équilibre,...)
• il définit les orientations fondamentales à moyen terme
• il prend en compte les programmations du Pays, de l'Etat, des communes et de leurs établissements publics

Le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) du Fenua, document central, repose sur les 6 grands principes suivants :

• Favoriser le rayonnement régional et mondial du Fenua à partir de sa capitale renouvelée et de polarités secondaires,
• Favoriser un développement équilibré de ses cinq archipels fondé sur leurs spécificités ou atouts propres, pour que chaque habitant puisse y réaliser l’essentiel de son parcours de vie,
• Organiser un meilleur fonctionnement des archipels basé sur des liaisons renforcées entre la capitale et les pôles secondaires,
• Aménager le Fenua pour le rendre plus habitable tout en préservant son environnement exceptionnellement riche mais fragile,
• Renforcer la cohésion sociale et culturelle de la société polynésienne,
• Préparer le Fenua aux impacts du changement climatique afin de réduire sa vulnérabilité et améliorer sa résilience face aux catastrophes naturelles.

Le PADD se décline en cinq schémas d'archipel qui comprennent : un document d'orientations générales, un schéma d'implantation des équipements d'intérêt territorial et une trame verte et bleue.

Il constitue un document central pour la mise en place du dispositif de suivi, en ce sens qu'il incarne la philosophie globale du projet. Il est structuré autour de trois "domaines stratégiques" faisant écho aux caractéristiques essentielles du Fenua (l'insularité, l'habitabilité et la vulnérabilité), qui regroupe une série de thématiques.

Le suivi de sa mise en application et la mise en oeuvre en tant que telle sont donc complexes à appréhender puisque le SAGE aura des incidences de différents ordres selon les thématiques, temporalités et cadres géographiques étudiés.

De par sa transversalité en termes de thématiques et d'échelles, et par le rapport de compatibilité qui s'impose aux documents d'urbanisme et aux politiques sectorielles, la mise en oeuvre du SAGE nécessite une très bonne articulation entre les différentes politiques sectorielles à l'échelle du Pays et des communes.

C'est pour répondre à cette problématique de dialogue et de compréhension mutuelle en matière de planification et de stratégie territoriale entre le niveau Pays, les archipels et le bloc communal, que l'agence Opua a été créée. Du fait de son fonctionnement associatif et partenarial, elle constitue un acteur clef de la gouvernance opérationnelle du SAGE.

En appui au Pays, et en particulier à la DCA, elle pourra être tantôt en assistance à maîtrise d'ouvrage ou en maîtrise d'oeuvre pour les actions de suivi et de mise en oeuvre.

La nécessaire adaptation des territoires aux changements climatiques, les dynamiques locales intercommunales, les volontés de partenariats nouveaux entre les communes et le Pays sont autant d'opportunités de mettre en place une gouvernance dynamique.

Gouvernance, suivi et évaluation de la mise en oeuvre du SAGE :

La loi organique, dans son article 49-1 indique "qu'au plus tard à l'expiration d'un délai de dix ans à compter de la date d'approbation, l'APF procède à une analyse du schéma, notamment du point de vue de l'environnement, et délibère sur son maintien en vigueur ou sur une mise en révision complète ou partielle."

Le code de l'aménagement ne prévoit pas de modalités de pilotage et de suivi de la mise en oeuvre du SAGE, si ce n'est la réalisation d'une évaluation annuelle, transmise au CESEC et à l'APF, qui peut être saisie par le gouvernement et délibérer sur une mise en révision, sans que les conditions et les modalités de cette révision ne soient précisées.

Dans une note sur la gouvernance du SAGE, annexé au SAGE lors de son adoption, les auteurs proposaient les modalités de suivi suivantes :

• Sur le suivi et l'évaluation :
  • un bilan d'exécution annuel
  • une évaluation à 5 ans
  • une évaluation à 10 ans qui devra permettre de décider des suites à donner au SAGE en matière de modification ou de révision, et du dispositif de gouvernance.
• Sur la gouvernance :
  • un Comité de pilotage (COPIL)
  • une instance de suivi
  • des groupes de travail le cas échéant
• l'agence Opua, identifiée comme acteur clef de la gouvernance, pour assurer la coordination et pour appuyer techniquement le Pays dans la mise en oeuvre du SAGE.

Un seul COPIL a été réuni depuis l'adoption du SAGE pour valider le bilan d'exécution de la période 2020-2022, précédé d'un COTECH.

L'instance de suivi est composée de la DCA et l'agence Opua.

En réalité, le système de gouvernance reste à préciser pour assurer un fonctionnement dynamique.

Le suivi doit également reposer sur un référentiel commun composé d'indicateurs pour comprendre comment chaque objectif s'applique sur le territoire et quels impacts sont-ils susceptibles de générer. Les auteurs du SAGE recommandent donc la création d'un observatoire de la mise en oeuvre du SAGE, piloté par l'agence Opua (suivi-actualisation, analyses, création, etc.)

Les premiers indicateurs identifiés par les auteurs (indicateurs de contexte, indicateurs de résultat et indicateurs de mise en oeuvre) devront être ré-interroger pour évoluer, voire être remplacés ou complétés en fonction des données nouvelles ou identifiées comme pertinentes par les instances de gouvernance.

Mise en oeuvre du SAGE

Elle repose sur cinq axes principaux qui devraient se décliner de façon simultanée et interactive :

1. la déclinaison des orientations dans les documents d'urbanisme aux échelles locales : archipel, intercommunalités, communes

Il s'agit de concrétiser la convergence des actions du Pays et des collectivités en faveur de la mise en oeuvre concrète du SAGE.

Les documents d'urbanisme locaux existants sont les PGA et les PAD.

Afin de décliner au mieux le SAGE, qui est peu prescriptif et peu territorialisé, il conviendrait de réfléchir à un document d'urbanisme intermédiaire à l'échelle des intercommunalités, entre le SAGE et les PGA afin de faciliter l'élaboration de ces derniers. Ce dispositif, pour être prescriptif devra être intégré dans le code de l'aménagement.

Les différents documents de planification établis pourront donner lieu à des contrats de développement locaux, nouveau dispositif contractuel à mettre en place, dont l'objectif serait de fixer sur une période de 3 à 5 ans renouvelables un programme d'actions concrètes à mettre en oeuvre sur le territoire concerné (commune, intercommunalité) et ses modalités de financement partenarial. Ils associeraient le Pays, les structures communales et potentiellement l'Etat.

2. Déclinaison des orientations dans les outils de prévention, de gestion ou de préservation : PPR, PGEM, ZPR, AMP, ...

3. la cohérence et la convergence des politiques sectorielles du Pays et des autres collectivités locales

4. la mise en oeuvre des projets structurants d'intérêt territorial

Ce sont au total une centaine de projets à réaliser sur 20 ans, qui devront être confirmés, précisés et priorisés.

Il est également nécessaire d'améliorer le cadre opérationnel des opérations d'aménagement d'envergure : outils techniques, juridiques et financiers.

5. La valorisation et la diffusion de la mise en oeuvre du SAGE

Les actions de communication autour du SAGE sont essentielles pour impliquer tous les acteurs concernés et renforcer la visibilité du document. Elles permettront de faire vivre le schéma tout au long de son application et de s'assurer de son appripriation et de son identification auprès des acteurs locaux.

La mise en oeuvre du SAGE comprend ainsi plusieurs volets qui devront être traités simultanément :

• Volet règlementaire : gouvernance, évolutions du SAGE, hiérarchie des normes, outils d'aménagement, documents d'urbanisme intercommunaux, contrats de développement locaux, etc.
• Volet de mise en oeuvre des orientations : approfondissements thématiques pour préciser et territorialiser les orientations et/ou déclinaison dans des documents de planification locaux
• Volet de mise en oeuvre des projets d'équipements structurants : faisabilité, priorisation, et mise en oeuvre opérationnelle
• Volet communication / animation : dynamisme de la gouvernance, visibilité et appropriation par l'ensemble des acteurs